Ontslag “op andere gronden” staat onder druk
Het ontslag op andere gronden wordt in het ambtenarenrecht wel “het ventiel” op het systeem van gesloten ontslaggronden genoemd. Uit een aantal (recente) uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) is af te leiden, dat de CRvB strenge eisen aan deze ontslaggrond stelt. Dat roept de vraag op hoeveel druk een arbeidsverhouding aan moet kunnen, voordat tot een ontslag op andere gronden overgegaan kan worden.
In de rechtspositieregelingen van de verschillende overheidssectoren is steeds een bepaling opgenomen, inhoudende dat ontslag kan worden verleend op nader bij besluit omschreven “andere gronden”, dan de overige gronden die genoemd zijn in het rechtspositiebesluit. Deze nader omschreven grond betreft dan een zogenaamde onverenigbaarheid van karakters, een verstoorde arbeidsverhouding, of een impasse in de arbeidsrelatie.
Bij een ontslag op andere gronden is volgens vaste jurisprudentie van de CRvB doorslaggevend of, ten tijde van het nemen van het ontslagbesluit, sprake is van een verstoorde arbeidsverhouding waardoor voortzetting van het dienstverband niet van het bestuursorgaan kan worden verlangd (zie bijvoorbeeld CRvB 22 januari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:137). Dat betekent volgens de CRvB, dat acht moet worden geslagen op de relevante feiten en omstandigheden, die zich hebben voorgedaan vóór de datum waarop het ontslagbesluit is genomen en dat de situatie op die datum bepalend is.
In een uitspraak van 17 november 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:4087) oordeelt de CRvB, dat het ontslag met ingang van 1 augustus 2013 van een teamleider, die aanvankelijk vrijwillig heeft ingestemd met buitengewoon verlof in verband met problemen binnen zijn team, die bovendien nadien meerdere keren heeft aangegeven niet terug te willen of te kunnen, onterecht is, omdat de teamleider nadien op basis van gewijzigde inzichten tot het oordeel is gekomen toch terug te willen. Het feit dat sinds het verlenen van het buitengewoon verlof en het ontslag anderhalf jaar is verstreken, waarin ook nog tevergeefs getracht is een minnelijke ontslagregeling te treffen, is voor de CRvB als zodanig geen reden om een impasse aan te nemen. De ambtenaar die vanaf 2 november 2011 thuis zat, is met ingang 16 november 2015 met terugwerkende kracht in dienst van de betreffende gemeente.
Dat een ambtenaar op zijn schreden mag terugkeren, blijkt ook uit een uitspraak van de CRvB van 31 maart 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:1167). De medewerkster in kwestie werkt bij een waterschap en wordt door haar leidinggevende op 3 februari 2011 aangesproken op het feit, dat zij haar privégesprekken met collega’s dient te beperken. De betrokken medewerkster reageert hier zeer emotioneel en heftig op. Vervolggesprekken op 7 en 14 februari 2011 leiden niet tot de-escalatie en na een ziekmelding wordt besloten, dat de medewerkster op een andere afdeling gaat re-integreren.
Ondertussen wordt mediation gestart. Uitkomst daarvan is, dat de leidinggevende bereid is de strijdbijl te begraven en afspraken te maken over een terugkeer. De medewerkster is echter alleen bereid afspraken over een terugkeer te maken, als de leidinggevende toegeeft fouten te hebben gemaakt. In een vervolggesprek op 20 juli 2011 ontstaat geen toenadering. De leidinggevende vraagt aan de medewerkster aan het einde van het gesprek of zij haar werkzaamheden wil oppakken. De medewerkster geeft daarop te kennen, dat zij zich eerst verder wil beraden. De leidinggevende geeft aan dat hij op basis van het gesprek een advies zal uitbrengen aan de secretaris-directeur.
Het dagelijks bestuur van het waterschap besluit op 28 juli 2011 betrokkene met onmiddellijke ingang te ontheffen uit haar functie en boventallig te verklaren. Verder is medegedeeld, dat indien uiterlijk per 1 september 2012 herplaatsing niet mogelijk is gebleken, het dagelijks bestuur zal overgaan tot beëindiging van het dienstverband, omdat betrokkene zich niet meer in staat acht haar werkzaamheden te hervatten, vanwege een door haar ervaren gebrek aan veiligheid en vertrouwen.
In het aanvullend bezwaarschrift van 16 oktober 2011 gericht tegen de ontheffing heeft de medewerkster zich op het standpunt gesteld, dat zij haar werkzaamheden alsnog wenst te hervatten en dat zij het gezag van haar leidinggevende erkent. Omdat herplaatsing niet mogelijk bleek, heeft het dagelijks bestuur de medewerkster uiteindelijk bij besluit van 30 augustus 2012 ontslag verleend wegens functionele ongeschiktheid met ingang van 1 september 2012.
In hoger beroep oordeelt de CRvB, dat de medewerkster niet uit haar functie ontheven had mogen worden, omdat het dagelijks bestuur haar eerst had moeten opdragen haar werkzaamheden te hervatten en haar had moeten waarschuwen, dat anders rechtspositionele maatregelen zouden volgen. Bij het nemen van een nieuw besluit op bezwaar stelt het dagelijks bestuur zich op het standpunt, dat vanaf 3 februari 2011 sprake is van een vertrouwensbreuk. Het dagelijks bestuur wijzigt dan ook de ontslaggrond en verleent met terugwerkende kracht een ontslag op “andere gronden” met ingang van 1 september 2012.
De CRvB overweegt, dat op het moment dat betrokkene uit haar functie werd ontheven, nog niet sprake was van een onoplosbaar conflict. Dat zou ook blijken uit het feit, dat het dagelijks bestuur uitdrukkelijk heeft aangegeven nog naar interne herplaatsingsmogelijkheden te zoeken. Bovendien heeft betrokkene in haar bezwaarschrift van 16 oktober 2011 uitdrukkelijk aangegeven, dat zij het gezag van haar leidinggevende erkende, waarmee zij ruim voor de datum van het ontslag op haar schreden is teruggekeerd. De CRvB vernietigt zowel het besluit op bezwaar, als het primaire besluit van 30 augustus 2012. Na ruim drie en een half jaar procederen is de medewerkster, met terugwerkende kracht weer in dienst van het waterschap.
Dat de leidinggevende en kennelijk ook het dagelijks bestuur het wel met betrokkene “gehad hadden”, acht de CRvB kennelijk onvoldoende aangetoond.
Ook in een uitspraak van 30 april 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:1382) kent de raad gewicht toe aan het feit, dat het college de betrokken ambtenaar nog getracht heeft te herplaatsen, waaruit zou blijken, dat er dus nog wel vertrouwen bestond in de betreffende ambtenaar. De CRvB overweegt dat de leidinggevende betrokkene daags na het ontslagbesluit, op 29 juni 2012 geattendeerd heeft op mogelijk geschikte vacatures bij de gemeente. Bovendien is in het re-integratieplan als doel omschreven: het aanvaarden van een passende functie binnen of buiten de gemeente. Onder deze omstandigheden is volgens de CRvB de conclusie dat voortzetting van het dienstverband met betrokkene in redelijkheid niet van het college kan worden gevergd niet gerechtvaardigd. Dat betekent dat het college niet bevoegd was om betrokkene ontslag te verlenen.
In deze zaak speelde verder nog dat betrokkene inmiddels niet meer terug kon in haar eigen functie. De CRvB geeft een vingerwijzing hoe met dit soort situaties, die bijvoorbeeld ook kunnen spelen als een ambtenaar na een gerechtelijke uitspraak terug in dienst is, dient te worden omgegaan. De CRvB overweegt: “Het is nu aan appellant om, in overleg met betrokkene, haar een andere functie op te dragen. (…) Het standpunt van appellant dat betrokkene ook elders binnen de gemeentelijke organisatie niet als leidinggevende zou kunnen functioneren is dan ook niet onderbouwd. (…) De conclusie dat van verdere herplaatsingsinspanningen geen resultaat is te verwachten is dan ook evenmin gerechtvaardigd.”
De les die we uit de uitspraken kunnen trekken is, dat ook het ontslag op andere gronden slechts als een ultimum remedium is toegestaan en slechts toepasbaar als een situatie in redelijkheid onoplosbaar is. Over wat daarbij in redelijkheid van een bestuursorgaan verwacht mag worden, heeft de CRvB een duidelijke opvatting, namelijk: “veel”.
