Toetsingskader verwijtbare werkloosheid door CRvB herzien
Belangrijke uitspraak voor eigenrisicodragende overheidswerkgevers
In het artikel Strafontslag en toch WW-uitkering? Kan (nie) waar zijn! bespraken wij de gevolgen voor een overheidswerkgever indien hij onvoldoende voortvarend te werk ging bij het opleggen van strafontslag. Soms kon de ontslagen ambtenaar, tot ieders verrassing, na een hoger beroepsprocedure dan toch een WW-uitkering worden toegekend.
Met zijn uitspraken van 7 november 2018 in kwesties bij een gemeente, de politie en het bijzonder onderwijs, besproken in het persbericht, heeft de Centrale Raad van Beroep een nieuw toetsingskader geïntroduceerd waardoor aan deze onverwachte en verrassende uitkomst een einde lijkt te zijn gekomen.
De uitspraak van december 2014
Aanleiding voor mijn eerdere publicatie was het onbegrip van overheidswerkgevers dat in de praktijk na een strafontslag toch een WW-uitkering kon worden toegekend als niet werd voldaan aan wat heet ‘de subjectieve dringende reden’. Terwijl de feiten (de objectieve dringende reden) het strafontslag rechtvaardigden, werd de overheidswerkgever verweten dat hij, bij het opleggen van het ontslag, niet voortvarend genoeg was opgetreden. In de besproken uitspraak zat er ruim 3,5 maand tussen het moment waarop de feiten vast stonden (8 september 2010) en het moment dat het strafontslagbesluit werd bekendgemaakt (28 december 2010). De Raad oordeelde dat deze periode te lang was, zelfs als rekening wordt gehouden met het feit dat er in ambtelijke organisaties enige tijd kan verstrijken voordat (definitieve) rechtspositionele stappen kunnen worden gezet. Ook woog mee dat er geen gebruik was gemaakt van de mogelijkheid om een dergelijk ontslag onmiddellijk ten uitvoer te leggen.
Hoe oordeelden de rechtbanken voorafgaand aan de CRvB-uitspraken van november 2018
In de gemeentelijke kwestie heeft UWV zich op het standpunt gesteld dat aan de werkloosheid van de ambtenaar een objectief en subjectief dringende reden ten grondslag heeft gelegen, waardoor de ambtenaar verwijtbaar werkloos is geworden. In beroep oordeelt de rechtbank dat het UWV zich terecht op dat standpunt heeft gesteld.
De politie-kwestie heeft een meer gelaagde opbouw. Een aanvankelijk door het UWV, op aanvraag van de voormalige diender, toegekende WW-uitkering wordt op de korpschef, als eigenrisicodrager, door het UWV verhaald. De korpschef komt met succes tegen het verhaalsbesluit in bezwaar. Het verhaalsbesluit wordt herroepen en de toegekende WW-uitkering wordt voor de toekomst blijvend geheel geweigerd. Het UWV acht de voormalige politiefunctionaris alsnog verwijtbaar werkloos omdat aan de werkloosheid een dringende reden ten grondslag ligt waarvan hem een verwijt kan worden gemaakt. De politieambtenaar komt tegen het laatste besluit in beroep. De rechtbank verklaart het beroep op de feiten ongegrond en stelt vast dat er een objectief dringende reden voor het ontslag is en dat de korpschef voor wat betreft de subjectiviteit van de dringende reden voldoende voortvarend heeft gehandeld. Gewezen wordt op het feit dat de korpschef op geen enkel moment te kennen heeft gegeven dat het gedrag niet als plichtsverzuim wordt aangemerkt, of dat daaraan andere gevolgen zouden worden verbonden dan een ontslag.
In de onderwijs-kwestie is een ontslag wegens ongeschiktheid, dan wel op grond van gewichtige redenen, in overleg tussen werkgever en werknemer, ingetrokken en omgezet in een ontslag op verzoek vastgelegd in een vaststellingsovereenkomst. Op aanvraag krijgt de gewezen werknemer van het UWV een WW-uitkering toegekend. Het UWV en de rechtbank verklaren het door de werkgever ingediende bezwaar en beroep ongegrond. De rechtbank oordeelt dat gegeven de erkenning en de door de werknemer beklede functie sprake is van een objectief dringende reden voor ontslag. Een subjectief dringende reden werd echter, ondanks schorsing, niet aanwezig geacht omdat de onderwijsinstelling niet eenzijdig of via de rechter een onmiddellijke of spoedige beëindiging van de arbeidsovereenkomst heeft bewerkstelligd, maar ervoor heeft gekozen om langs de weg van minnelijk overleg tot een beëindiging van het dienstverband te komen.
De uitspraken van de rechtbanken in deze casus zijn in lijn met de tot dan toe vanaf 2009 bestaande rechtspraak van de Raad. In de hoger beroepen naar aanleiding van de 3 hiervoor besproken casus van respectievelijk de voormalige gemeente ambtenaar, politie ambtenaar en de onderwijs werknemer expliciteert de Raad het te hanteren toetsingskader voor het beoordelen van de vraag of sprake is van verwijtbare werkloosheid. Niet langer wordt onderscheid gemaakt tussen objectieve en subjectieve dringende reden, voor zover met het laatste wordt beoordeeld of de werkgever wel voortvarend genoeg heeft gehandeld bij het beëindigen van de arbeidsrelatie.
Kortom, niet de ontslagroute die de werkgever heeft gekozen wordt beoordeeld, maar de reden voor de werkloosheid wordt getoetst.
Het nieuwe toetsingskader volgens de CRvB
Het nieuwe toetsingskader voor verwijtbare werkloosheid en bijgevolg dus het niet in aanmerking kunnen komen voor een WW-uitkering is in de overwegingen 4.4 en 4.5. van de respectievelijke uitspraken te lezen en komt in essentie op het volgende neer.
De Raad oordeelt dat er aanleiding is om het onderscheid tussen de objectief dringende reden en de subjectief dringende reden niet langer te maken voor zover daarmee wordt gedoeld op de voortvarendheid waarmee de werkgever bij de beëindiging van het dienstverband heeft gehandeld.
Bij de beoordeling van de vraag of sprake is van verwijtbare werkloosheid is het voldoen aan de onverwijldheidseisen geen voorwaarde meer. Er wordt niet meer gekeken naar de door de werkgever gevolgde ontslagroute; uitsluitend de materiële reden voor de werkloosheid is nog bepalend.
Let echter wel op overweging 4.6.2 in deze uitspraken waarin de Raad er op wijst dat de werkgever er van meet af aan geen twijfel over moet hebben laten bestaan dat hij de ambtenaar/werknemer niet meer wilde terugzien op de werkvloer. Dat kan bijvoorbeeld blijken uit verlof verlening, schorsing, hij buiten functiestelling of de ontzegging van de toegang. Dat het daarna nog enige tijd duurt voordat de interne procedures, die nu eenmaal gelden bij de overheid om tot straf ontslag te kunnen komen, zijn afgerond wordt de werkgever niet aangerekend, tenzij er ook nu weer kan worden gesproken van treuzelen. De praktijk zal ook nu daar richting voor moeten geven.
De Raad oordeelt dat voor de vraag of er sprake is van verwijtbare werkloosheid er een materiële beoordeling dient plaats te vinden van de vraag of aan de werkloosheid een dringende reden ten grondslag ligt. Daarbij is artikel 7:678 van het BW de maatstaf en moeten alle omstandigheden van het geval, in onderling verband en samenhang, in aanmerking worden genomen. Tot de elementen die moeten worden gewogen, behoren de aard en ernst van de gedraging(en) van de werknemer, de wijze waarop de werkgever in de specifieke situatie en in de specifieke werkrelatie het verweten gedrag beoordeelt, de in dat verband voor de werknemer kenbare bedoeling van de werkgever, de aard en duur van de dienstbetrekking, de wijze waarop de werknemer deze heeft vervuld, en de persoonlijke omstandigheden van de werknemer, zoals zijn leeftijd en de gevolgen die een beëindiging van het dienstverband voor hem zou hebben. Ook indien die gevolgen ingrijpend zijn, kan een afweging van deze persoonlijke omstandigheden, gezien de aard en de ernst van de gedraging(en) tot de conclusie leiden dat beëindiging van de dienstbetrekking gerechtvaardigd is. Indien tot het aannemen van een dringende reden wordt geconcludeerd, zal in het kader van artikel 24, tweede lid, aanhef en onder a, van de WW ten slotte nog moeten worden getoetst of de werknemer van de dringende reden een verwijt kan worden gemaakt.
In de kop van deze bijdrage is gewezen op het belang van deze uitspraken voor eigenrisocodragende overheidswerkgevers. Eigenlijk moet dat ruimer worden getrokken, want er zijn ook nog ander sectoren waarin werkgevers eigenrisicodrager kunnen zijn, denk bijvoorbeeld aan de sector (bijzonder) onderwijs. Het gaat hier om eigenrisicodragerschap voor een uitkering op grond van de Werkloosheidswet.
In de oude systematiek kon tijdsverloop (dus schendig van het, na deze uitspraken niet meer van toepassing zijnde, overwijldheidscriterium) de werkgever duur komen te staan, omdat de voormalige ambtenaar/werknemer een WW-uitkering, kon aanvragen die in sommige gevallen, met een verwijzing naar het ontbreken van de subjectieve onvrijheid nog werd toegekend ook en waarvan de kosten vervolgens door het UWV op de voormalige werkgever werden verhaald.
Met de nieuwe toetsingsnorm zal dat minder snel het geval zijn. Het criterium is nu dat er een voldoende objectieve, materieel toetsbare, grond is, die de ambtenaar/werknemer kan worden verweten; de werkgever voldoende duidelijk heeft gemaakt dat de ambtenaar/werknemer niet langer op het werk welkom is en dat vervolgens voortvarend, maar zonder treuzelen, wordt gewerkt aan het beëindigen van de arbeidsverhouding. Daarbij is niet meer van belang of de route van straf ontslag/ontslag op staande voet, ontbinding of een vaststellingsovereenkomst wordt gekozen.
Het ligt niet in de lijn der verwachting dat ter gelegenheid van de invoering van de wet Normalisering Rechtspositie Ambtenaren werkgevers die nu eigenrisicodrager zijn, massaal zullen uitstappen zodat ook vanaf 1 januari 2020 deze rechtspraak zijn gelding zal houden voor dan werknemer-ambtenaren en hun werkgevers.
