Gemeenten gaan over tot aanstelling in algemene dienst en toekenning Individueel Loopbaanbudget

Algemene dienst voor gemeenteambtenaren

Vanaf 1 januari 2013 zijn alle ambtenaren in de sector gemeenten in principe werkzaam op basis van een aanstelling in algemene dienst. De CAR/UWO heeft daarvoor twee nieuwe artikelen gekregen (artikel 2:1A en 2:1B) en het eerste tot en met het derde lid van artikel 15:1:10 CAR/UWO is verplaatst naar artikel 2:1B eerste lid en qua taalgebruik gemoderniseerd. Artikel 15:1:10 regelt nog slechts staking bij een particuliere werkgever (VNG ledenbrief 12/101 van 26 november 2012).

De achtergrondgedachte voor deze regeling is de wens om te komen tot een flexibelere inzet van ambtenaren in de organisatie. Voor de leidinggevende wordt het nu mogelijk om  ambtenaren daar in te zetten waar behoefte aan menskracht is. Met behulp van deze aanstellingsvorm kan de gemeentelijke organisatie meer vraaggestuurd opereren. Er wordt voor gezorgd dat ambtenaren voor de gehele organisatie beter inzetbaar worden en blijven, op passende structurele en tijdelijke functies en op (projecten met) passende werkzaamheden; iets wat ook hun loopbaan ten goede komt.
Voor het laatste wordt de gemeenteambtenaren, vanaf 1 januari 2013, een aanvullende stimulans gegeven in de vorm van een in hoofdstuk 17 opgenomen Individueel Loopbaanbudget van € 500,– per jaar (VNG ledenbrief 13/002 van 9 januari 2013). Aanspraken op dit budget worden geoperationaliseerd via het Persoonlijk Ontwikkelingsplan (POP).  Doel van deze maatregel is het vergroten van de inzetbaarheid en de arbeidsmarktpotentie gericht op een andere functie binnen of buiten de gemeentelijke organisatie. Deze doelstelling hangt weer samen met de per 1 januari 2013 voor reorganisaties ingevoerde Van-Werk-Naar-Werk aanpak (VNG ledenbrief 13/003 van 9 januari 2013).

Vanaf 1 januari 2013 worden nieuwe ambtenaren in algemene dienst van de gemeente aangesteld. Zittende ambtenaren gaan per die datum, met behoud van hun functie en de daaraan verbonden werkzaamheden, van rechtswege over in algemene dienst. De overgang van rechtswege houdt in dat er geen (over)plaatsingsbesluit wordt genomen. Wel zal de medewerker een overgangsbericht ontvangen.
Voor de verdere uitwerking van artikel 2:1A CAR heeft de gemeente nadere regels opgesteld. Gemeenten die al een aanstelling-in-algemene-dienst beleid voerden, mogen dit beleid voortzetten. Voor andere gemeenten heeft de VNG een voorbeeldregeling opgesteld;  de “Regeling Algemene Dienst”.
Essentie van de regeling is dat ambtenaren in principe in de hele organisatie ingezet kunnen worden op passende structurele en tijdelijke functies en op projecten met passende werkzaamheden. De regeling definieert wat onder een passende functie wordt verstaan.
Als uitgangspunt wordt de ambtenaar, gerekend vanaf 1 januari 2013, vijf jaar geplaatst op de functie waarop is gesolliciteerd of waarop de van rechtswege plaatsing heeft plaatsgevonden. Leidinggevende en medewerker kunnen in overleg afspraken maken over verlenging van de duur. De termijn kan automatisch worden verlengd indien de medewerker voor of met het aflopen van de termijn niet in een ander functie is geplaatst.

De inzetbaarheid van de ambtenaar (en ook het Individueel Loopbaanbudget) wordt binnen de Jaarplancyclus besproken. Het sleuteldocument wordt het loopbaanplan; daaraan en daarin worden rechten en plichten verbonden. Zo hebben medewerkers, mits zij voldoen aan de functie-eisen, een voorkeurspositie na herplaatsingskandidaten (als gevolg van reorganisatie of arbeidsongeschiktheid) bij de vervulling van vacatures op hetzelfde functieniveau als de functie die zij vervullen. Ook worden deze medewerkers, als zij zich willen oriënteren op een vervolgfunctie, in staat gesteld een loopbaantest af te leggen.
Vanaf 1 januari 2013 vindt plaatsing in een nieuwe functie, na ommekomst van de plaatsingstermijn, niet meer plaats op basis van een formeel overplaatsingsbesluit (ax artikel 15:1:10 CAR/UWO). Vanaf nu krijgt de medewerker een bewijs van plaatsing in de andere functie. Zoals uit de “Regeling Algemene Dienst” blijkt, vindt plaatsing in een andere passende functie in overleg met de ambtenaar plaats. De ambtenaar heeft daarmee de mogelijkheid om gemotiveerd een aangeboden passende functie niet te accepteren. In deze regeling staat zelfs dat hij dan niet kan worden verplicht deze functie te accepteren.
Voor ons is het de vraag of de ambtenaar er verstandig aan doet een passende functie te weigeren. Wij wijzen op artikel 2:1B CAR/UWO dat de ambtenaar, na te zijn gehoord, verplicht om in het belang van dienst, wat wordt gemeten met objectieve maatstaven, aan andere passende functie te aanvaarden.
Wij vragen ons, gezien het vorenstaande, af of hier niet een kiem voor potentiële arbeidsconflicten is gelegd. Immers, wat prevaleert in een twistkwestie het “vrijblijvende” samenstel van artikel 2:1A en de “Regeling Algemene Dienst”, of uiteindelijk toch het dwingendere artikel 2:1B CAR/UWO?

Algemene dienst voor de griffier en griffiemedewerkers

Voor de griffier en griffiemedewerkers wordt eenzelfde systematiek beoogd als bij de sector gemeenten. Kortom, de griffier en de griffiemedewerkers worden met ingang van 1 januari 2013, op basis van een daartoe strekkend besluit van de gemeenteraad, van rechtswege in algemene dienst van de griffie aangesteld (VNG ledenbrief 13/09 van 20 maart 2013). Het gevolg is dat voor griffie-intern dezelfde regeling geldt als bij de sector gemeenten.

Een interessante praktijkvraag is of de medewerkers van de raad en van het college door deze organen nu kunnen worden gedwongen haasje over te spelen, of dat dit op verzoek van de ambtenaren kan. Achterliggende gedachte bij deze vraag is dat een gemeente nogal eens als één werkgever/bevoegd gezag wordt gezien voor en van alle daar werkzame ambtenaren. Dat is niet juist. Binnen een gemeente heb je ambtenaren die zijn aangesteld zijn door de raad (griffier en griffiemedewerkers) en ambtenaren die zijn aangesteld door het college (het overgrote deel van de populatie ambtenaren binnen een gemeente). Beide werkgevers/bevoegde gezagen oefenen een eigen werkgeversgezag uit en stellen hun eigen arbeidsvoorwaarden vast. Dat de rechtspositie voor de griffier en griffiemedewerkers voor een groot deel als twee druppels water op de CAR/UWO lijkt, is mooi en handig voor diegenen die deze moeten toepassen, maar leidt er niet tot dat er daardoor nog maar één werkgever (de gemeente) is. Niets is minder waar. De raad en het college zijn beiden voor hun “eigen” ambtenaren werkgever en oefenen zelfstandig hun werkgeversgezag uit.

Wat nu als de raad de griffier, of een griffiemedewerker, wil overplaatsen (al dan niet op diens verzoek of gedwongen maakt daarbij naar onze mening defacto niets uit) naar bijvoorbeeld de functie van beleidsmedewerker openbare ruimte die onder het gezagsbereik van het college valt, of omgekeerd. Met de regeling ambtenaar in algemene dienst, de gemeente als één werkgeversorgaan ziende en het vorenstaande even uit het oog verliezende, kan het antwoord van de raad of het college zo maar zijn: “Dat kan”. Niets is minder waar. Zoals hiervoor geschetst, moeten de raad en het college als twee afzonderlijke werkgevers/bevoegde gezagen binnen dezelfde gemeente worden gezien met hun eigen bevoegdheden. De raad kan dus niet eigenmachtig, met een verwijzing naar deze regeling, iemand binnen het gezagsbereik van het college plaatsen, net zo min als dat omgekeerd kan. De VNG signaleert terecht dat met deze handelswijze de bestuursorganen inbreuk zouden kunnen maken op elkaars besluit zonder tussenkomst van het betrokken ontvangende bestuursorgaan.

In de hiervoor genoemde ledenbrief geeft de VNG aan dat een overgang met medewerking van de ontvangende werkgever (het andere bevoegde gezagsorgaan) wel kan. Daartoe verwijst de VNG naar artikel 2:1B CAR, wat voorschrijft dat de ambtenaar moet worden gehoord. Er wordt op gewezen dat wanneer de ambtenaar het met deze overgang niet eens is hij daartegen bezwaar en beroep kan indienen. Daarnaast wordt gewezen op de plicht van de raad om als goed werkgever eerst te verkennen of verbetering van het functioneren of begeleiding van werk naar werk mogelijk is en of, bij beëindiging van de werkzaamheden, plaatsing elders binnen de organisatie mogelijk is. Het ligt in deze gevallen voor de hand dat de raad in voorkomende gevallen contact zoekt met het college of omgekeerd. Uit deze zin mag worden afgeleid dat het volgens de VNG, met deze regeling in de hand, ook mogelijk is om ambtenaren in dienst van het college over te laten gaan naar de griffie. De vraag die zich bij deze met-medewerking-van-constructie opdringt, is wat er met het werkgeversgezag gebeurt. Immers de ambtenaar zou, zelfs tegen zijn zin in, over kunnen/moeten gaan naar het gezagsbereik van een andere werkgever, dan de werkgever die hem heeft aangesteld.
Leidt dat tot een einde van de aanstelling bij de raad en een heraanstelling bij het college, of omgekeerd, of ….? Zo ja, wat is daar dan de rechtspositionele grondslag voor?
Wat gebeurt er bijvoorbeeld als de ambtenaar in deze periode (de Regeling Algemene Dienst even volgend) van maar liefst vijf jaar disfunctioneert, of zich schuldig maakt aan plichtsverzuim? Wie treedt er, in het voorbeeld van de VNG, op als bevoegd gezag/werkgever die maatregelen neemt de raad, of het college? Bij een detacheringsconstructie volgens gangbare normen is deze vraag nog wel te beantwoorden. Dan gaat het gezag voor wat betreft de dagelijkse gang van zaken over naar de inlener en blijft het ultieme werkgeversgezag bij de uitlener. In dat geval treedt de raad dus op bij disfunctioneren of plichtsverzuim.

Is geen sprake van detachering, maar hantering van het mobiliteitsbeleid, dan lijkt in de VNG-brief sprake van een weeffout, althans er ontbreekt een stap. Indien het echt de bedoeling is om van werkgeversgezag te veranderen, kan dat in beginsel alleen maar met een formeel ontslag- (door de raad) en aanstellingsbesluit (door het college), of omgedraaid in een spiegelbeeld situatie.
De raad kan niet volstaan met een verwijzing naar het mobiliteitsbeleid en een algemeen beroep doen op het dienstbelang (zoals benoemd in artikel 2:1A). Het dienstbelang van de raad is beperkt tot het eigen gezagsbereik en omvat niet dat van het college. Ook de bereidheid van het college om de betrokken ambtenaar te ontvangen, zeker niet als de ambtenaar zich tegen de overgang verzet, kan de raad niet baten. De raad heeft een ontslaggrond/-titel nodig. De ontslaggronden zijn benoemd in de rechtspositie en variëren van ontslag op verzoek (wat er bij verzet niet zal komen) tot ongeschiktheidsontslag, plichtsverzuimontslag en nog zo wat benoemde gronden en verstoorde verhoudingen. Aansluitend kan het college de ambtenaar aanstellen in de beoogde passende (tijdelijke) functie, of projectwerkzaamheden.

Ondanks of misschien wel dankzij deze ledenbrief zal ook dit onderdeel van de rechtspositie nog wel een juridische procedure gaan opleveren ter beantwoording van de vraag of i.c. sprake was van een houdbare overgang uit een functie van raad naar een functie bij het college.