Arbeidsconflict met ambtenaar gaat de gemeente weer geld kosten

Casus

Voor zover voor deze bijdrage van belang is de essentie van de casus als volgt. In zijn tussenuitspraak van 3 november 2011 heeft de Raad overwogen dat het college bevoegd was de ambtenaar op de subsidiaire ontslaggrond van ernstig en duurzaam verstoorde verhoudingen met toepassing van artikel 8:8 van de CAR/UWO te ontslaan. De Raad overwoog tevens dat in artikel 10d:4, eerste lid, van de CAR/UWO is voorgeschreven dat voor de ambtenaar die op grond van artikel 8:8 wordt ontslagen een passende regeling wordt getroffen.

De ambtenaar wordt bij wijze van een passende regeling als bedoeld in artikel 10d:4 van de CAR/UWO (een garantie op) een uitkering ingevolge de Werkloosheidswet (WW) toegekend, aangevuld met een bovenwettelijke aanvullende uitkering op de voet van hoofdstuk 10d, paragraaf 5, van de CAR/UWO. Het college voegt daaraan toe een outplacementtraject voor een periode van één jaar en met behoud van salaris. Dit outplacementtraject dient ter vervanging van de aansluitende uitkering als bedoeld in hoofdstuk 10d, paragraaf 6.

De ambtenaar vecht dit besluit aan en stelt dat de ontslagregeling niet passend is. Onder een passende regeling in de zin van artikel 10d:4 van de CAR/UWO moet volgens de ambtenaar in ieder geval worden verstaan (de garantie op) het geheel aan uitkeringsrechten waarop hij reeds aanspraak heeft vanwege het hem verleende ontslag op grond van artikel 8:6. Dat wil zeggen: niet alleen de WW-uitkering en de aanvullende uitkering, maar ook de na wettelijke uitkering op grond van de CAR/UWO. Door bij het outplacementbureau in dienst te treden, zou hij zijn uitkeringsrechten in gevaar brengen.

Het college heeft, in aanvulling op de motivering van het nieuwe besluit, uiteengezet dat het outplacement-traject is toegekend in plaats van (de garantie op) de na-wettelijke uitkering. Indien het lukt om appellant naar nieuw werk toe te geleiden, levert dit een win-win-situatie op.

Oordeel van de CRvB

De CRvB oordeelt met een verwijzing naar zijn vaste rechtspraak dat het beginsel van een behoorlijke belangenafweging met zich meebrengt dat een ontslagverlening ex artikel 8:8 CAR/UWO in het algemeen gepaard dient te gaan met toekenning van een aanspraak (garantie) op een ontslaguitkering. Deze ontslaguitkering dient ten minste gelijk te zijn aan het voor de ambtenaar geldende totaal van uitkeringen op grond van de WW en de regeling(en) inzake bovenwettelijke uitkeringen bij werkloosheid, als ware als gevolg van het ontslag geen sprake van verwijtbare werkloosheid als bedoeld in artikel 24 van de WW (CRvB 2 maart 2006, LJN AV3953).

Vervolgens oordeelt de Raad ten aanzien van de vanaf 1 juli 2008 vigerende regeling in de CAR/UWO dat er geen is grond om hierover, anno 2012, anders te oordelen waar het gaat om de toepassing van het – hier aan de orde zijnde – per 1 juli 2008 gewijzigde bovenwettelijke werkloosheidsstelsel van de CAR/UWO. Daarbij is van belang dat in artikel 10d:4, derde lid, van de CAR/UWO uitdrukkelijk is bepaald dat het college bij de vaststelling van de ontslagregeling de inhoud van dit hoofdstuk betrekt, voor zover dit redelijk is. In hoofdstuk 10d zijn de voorzieningen opgenomen bij werkloosheid wegens ontslag op grond van één van de artikelen 8:3, 8:5, 8:6 of 8:8.

Deze voorzieningen omvatten in beginsel zowel een aanvullende uitkering (paragraaf 5), die loopt naast de WW uitkering, als een na wettelijke uitkering (paragraaf 6), die op de WW uitkering aansluit.

De Raad oordeelt dat het het college niet vrijstond om de ambtenaar de aanspraak op een na-wettelijke uitkering te onthouden. Dit wordt niet anders doordat het college aan de ambtenaar, in plaats van de na wettelijke uitkering, een outplacement-traject heeft toegekend. De ambtenaar heeft voor deze uitruil geen toestemming gegeven. Bij gebreke daarvan kan outplacement in het kader van de ontslagregeling niet met de na wettelijke uitkering op één lijn worden gesteld.

CAR/UWO-regeling vanaf 1 juli 2008

Met ingang van 1 juli 2008 is het bovenwettelijke systeem van werkloosheid bij de sector gemeente ingrijpend veranderd. Met ingang van die datum krijgen gemeente ambtenaren een langere opzegtermijn toegekend. In het nieuwe hoofdstuk 10d CAR/UWO werd een re-integratiefase ingevoerd die, bij een aanstellingsduur van minimaal twee jaar vier tot maximaal vijftien maanden kan bedragen bij een ontslag wegens reorganisatie (artikel 8:3 CAR/UWO) of functionele ongeschiktheid (artikel 8:6 CAR/UWO). In ruil daarvoor leverden gemeenteambtenaren een deel van hun uitkeringsduur in.

Gelijktijdig werd het ontslag wegens verstoorde verhoudingen herzien. Het derde lid van artikel 8:8 CAR/UWO werd geschrapt. Essentie van dit artikellid was de verplichting om bij een ontslag op grond van artikel 8:8 CAR/UWO voor de ambtenaar een regeling vast te stellen die de gewezen ambtenaar een regeling verzekerde met minimaal het recht op een aanvullende en aansluitende uitkering.

Zoals uit de toelichting op artikel 10d:4 CAR/UWO blijkt

“wordt anders dan voorheen, met ingang van 1 juli 2008 van het college verwacht dat het een passende regeling treft voor de ambtenaar die op grond van artikel 8:8 CAR/UWO wordt ontslagen.

LOGA-partijen hebben zich niet willen vastleggen op de inhoud die een dergelijke regeling moet krijgen. Daarvoor zijn de omstandigheden rond het ontslag te divers. Het ligt echter wel in de rede dat de inhoud, voor zover dat redelijk en billijk is, gebaseerd wordt op de rechten die gelden voor ambtenaren die op grond van artikel 8:3 of 8:6 ontslagen worden.

Afhankelijk van de omstandigheden ligt opschorting van het ontslag wellicht minder voor de hand. Maar ook voor deze groep ontslagenen geldt dat overstappen van werk naar werk het primaire doel is van de ontslagregeling. Het ter beschikking stellen van faciliteiten (financieel of anderszins) om de re-integratie te stimuleren zal daarom vaak onderdeel uitmaken van de ontslagregeling.

Mocht werkloosheid niet te voorkomen zijn, dan geldt de mogelijkheid om, onder gelijke voorwaarden als voor de ambtenaren die ontslagen worden op grond van artikel 8:3 of 8:6, afspraken te maken over een aanvulling op de WW-uitkering en een na-wettelijke uitkering na afloop van de WW-uitkering. De exacte hoogte en duur van deze uitkeringen zijn mede afhankelijk van de overige afspraken die rond het ontslag gemaakt zijn.”

De ontslagpraktijk legde deze voorwaarden uit als een breuk met de rechtspraak van de Raad zoals die tot dan toe gold en die er, ook vanwege de tot dan toe geldende formulering van artikel 8:8 CAR/UWO, van uitging dat de tot 1 juli 2008 ontslagen ambtenaar minimaal recht had op een garantie op een ontslaguitkering die uitgaat van een WW-uitkering aangevuld met een aanvullende en een na-wettelijke uitkering (na afloop van de duur van de WW-uitkering) als ware geen sprake van verwijtbare werkloosheid.

Daardoor verdween de vanzelfsprekendheid van het samenstel van de minimaal gegarandeerde ontslaguitkeringen. Er werd, ook met in achtneming van het nieuwe hoofdstuk 10d CAR/UWO, creatief onderhandeld op alle vlakken die dat hoofdstuk beslaat. Een voorbeeld van die “onderhandelingen” is de casus die tot de nu besproken uitspraak heeft geleid (“uitruil” van de na-wettelijke uitkering voor een dienstverband/arbeidsovereenkomst van burgerlijk recht (van bepaalde tijd) bij een detacheringbureau.

Ook werd gediscussieerd over het wel of niet toekennen van een re-integratiefase, hoe lang die dan moest zijn, een re-integratiebudget en nog vele andere facetten waaronder een vergoeding voor (im)materiële schade.

De Raad maakt in zijn uitspraak van 2 augustus 2012 een einde aan dit vrije spel der onderhandelingen en zet de gemeenten (met een verwijzing naar een uitspraak uit 2006) terug naar de situatie van voor 1 juli 2008. De Raad is van oordeel (ondanks de door de gemeente vastgestelde andere regeling!) dat er geen grond is anders te oordelen dan voor 1 juli 2008. Ter motivering voor dit oordeel wijst de Raad op de toelichting van de VNG (zie hierboven) waarin uitdrukkelijk is bepaald dat het college bij de vaststelling van de ontslagregeling de inhoud van dit hoofdstuk betrekt, voor zover dit redelijk is. In hoofdstuk 10d zijn de voorzieningen opgenomen bij werkloosheid wegens ontslag op grond van één van de artikelen 8:3, 8:5, 8:6 of 8:8. Deze voorzieningen omvatten in beginsel zowel een aanvullende uitkering (paragraaf 5), die loopt naast de WW uitkering, als een na wettelijke uitkering (paragraaf 6), die op de WW uitkering aansluit. Het stond het college dan ook niet vrij om de aanspraak op een na-wettelijke uitkering te onthouden. Dit wordt niet anders doordat het college, in plaats van de na wettelijke uitkering, een outplacement-traject heeft toegekend. De Raad wijst er op dat de ambtenaar voor deze uitruil geen toestemming heeft gegeven. Bij gebreke daarvan kan outplacement in het kader van de ontslagregeling niet met de na wettelijke uitkering op één lijn worden gesteld.

Kortom, dit is duidelijk. In beginsel heeft een gemeente ambtenaar, die wordt ontslagen op grond van artikel 8:8 CAR/UWO ook op grond van hoofdstuk 10d CAR/UWO, MINIMAAL recht op de garantie op een ontslagregelingen die bestaat uit: een WW-uitkering, een aanvullende uitkering en een na-wettelijke uitkering een en ander alsof ten gevolge van het ontslag geen sprake is van verwijtbare werkloosheid.

In het kader van onderhandelingen kan, zoals de Raad doet blijken, een zekere “uitruil” plaatsvinden, maar dan wel met uitdrukkelijke instemming van de ambtenaar; een gemeentelijke werkgever (of een andere werkgever voor wie de bepalingen van de CAR/UWO eveneens geldt) kan deze uitruil niet opleggen. Overigens is de uitruilgedachte van de na-wettelijke uitkering in overeenstemming met de CAR/UWO die in artikel 10d:20 voorziet in een afkoop van de na-wettelijke uitkering, waarbij het college de hoogte van het afkoopbedrag en de voorwaarden waaronder de afkoop wordt verstrekt. Uitdrukkelijk is in de toelichting op dit artikel bepaald dat als partijen het niet eens worden zij terugvallen op de normale regels over hoogte en duur van de na-wettelijke uitkering.

Zo bezien, is de uitspraak van de Raad ook weer niet zo uitzonderlijke en onverwacht als die bij eerste lezing lijkt.

Afsluitend blijf ik zitten met een aantal vragen. Hoe zit het met de re-integratiefase, het re-integratieplan en het re-integratiebudget? Heeft een ambtenaar, die op grond van artikel 8:8 CAR/UWO wordt ontslagen, daar nu ook geen recht op? Wellicht dat de Raad op termijn daar ook een uitspraak over doet. Vooralsnog zijn deze onderdelen van een regeling onderhandelbaar gebleven.

Bron: rechtspraak.nl: ECLI:NL:CRVB:2012:BX3521, besproken in HR Overheid, nummer 2 (maart 2013).